САР 27 июня

Президенту Союза архитекторов России А.В. Бокову

Исх. № 2016-05-11-02

В продолжение обсуждения проекта закона «О внесении изменений в Федеральный закон “Об архитектурной деятельности в Российской Федерации” и отдельные законодательные акты Российской Федерации», прошедшего 12 апреля 2016 г., направляем Вам отзыв КБ «Стрелка» на данный законопроект.

«Закон об архитектурной деятельности в Российской Федерации» требует кардинального пересмотра. Вместе с тем, представленный законопроект и сопроводительный аналитический материал не отвечают на принципиальный вопрос — что собой представляет архитектурная деятельность, что является ее результатом и каково ее значение для общества и государства. Полагаем, что поиск обоснованного и всестороннего ответа на данный вопрос требует продолжения работы над концептуальными основами законопроекта.

С уважением,

Алексей Муратов
партнер КБ «Стрелка»

ОТЗЫВ на проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон “Об архитектурной деятельности в Российской Федерации” и отдельные законодательные акты Российской Федерации»

Основные выводы:

• 1. Законопроект Союза архитекторов России содержит два основных предложения:
  а) Введение института аттестации архитекторов и установление особой роли профессионального объединения архитекторов России в качестве лица, администрирующего проведение аттестации и контролирующего соблюдение архитекторами требований, связанных с аттестацией.
  б) Установление требования об обязательном проведении архитектурных конкурсов (администрирование возлагается на профессиональное объединение архитекторов России) в отношении уникальных и общественно значимых архитектурных объектов.
• 2. Первое предложение (аттестация архитекторов) не учитывает развитие российского законодательства в рассматриваемой сфере (градостроительная деятельность в целом и архитектурно-строительное проектирование в частности) и не соответствует тенденции по снижению регулирующего воздействия на профессиональную деятельность архитекторов. В частности, законопроект не устанавливает какого-либо самостоятельного предмета деятельности архитекторов, отличного от функции по подготовке проектной документации, регулирование которой в настоящее время осуществляется Градостроительным кодексом РФ в виде установления требования об обязательном участии лиц, осуществляющих подготовку проектной документации, в саморегулируемых организациях (существуют планы по снятию и этого требования).
• 3. Предложение по введению обязательного проведения архитектурных конкурсов в отношении уникальных и общественно значимых объектов технически недостаточно проработано (определение уникальных и общественно значимых объектов не обладает необходимой правовой определенностью). Оно также не учитывает принципа регулирования градостроительной деятельность, согласно которому вопросы такого уровня должны решаться локальными субъектами градостроительной деятельности (городами федерального значения и муниципальными образованиями). Какое-либо обоснование отнесения к уровню федерального законодательства вопроса выделения общественно значимых и уникальных объектов в проекте и прилагаемом аналитическом материале не представлено.
• 4. В целом работу по развитию законодательства в направлении увеличения роли и ответственности архитектора нужно приветствовать. Однако приоритетной задачей здесь должно быть установление функциональной компетенции архитектора, основного продукта его деятельности и обособление этого продукта (условно: эскизный архитектурный проект) в качестве достаточно самостоятельного объекта. Такое обособление будет в том числе способствовать развитию института архитектурных конкурсов, поскольку сформирует конкретный результат их проведения.

Место и роль Федерального закона «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» в системе законодательства РФ

Федеральный закон «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» был принят на заре формирования российского законодательства в ноябре 1995 г. Для оценки необходимости и возможности внесения изменений в этот нормативный акт следует в первую очередь определить его место в системе законодательства и его актуальность в соотнесении с текущим нормативным регулированием.

В настоящее время архитектурно-строительное проектирование, т.е. непосредственно архитектурная деятельность — предмет, заявленный в наименовании рассматриваемого закона, — относится к видам осуществления градостроительной деятельности и принципиально регулируется Градостроительным кодексом РФ, первоначально принятым в конце 2004 г.

С момента принятия Федерального закона «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» и до момента вступления в силу Градостроительного кодекса РФ 2004 г. структура нормативного регулирования сферы архитектурно-строительного проектирования была менее централизованной — действовавшие в то время нормативные акты градостроительного законодательства Закон РФ от 14.07.1992 № 3295-1 «Об основах градостроительства в Российской Федерации» и затем Градостроительный кодекс РФ от 07.05.1998 № 73-ФЗ фокусировались в значительной мере на вопросах пространственного развития, и Федеральный закон «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» был основным нормативным актом в сфере архитектурно-строительного проектирования. В частности, это заметно по содержанию статьи 3 (Правовые основы создания архитектурного объекта), где в двух десятках коротких абзацев изложены все основные требования к подготовке проектной и разрешительной документации на строительство. Одновременно этот закон устанавливал основы регулирования профессиональной деятельности архитекторов, как основных участников процесса по подготовке, в терминологии закона, «документации о строительстве архитектурных объектов».

В результате принятия Градостроительного кодекса РФ 2004 г. структура нормативного регулирования изменилась — Кодекс взял на себя концептуальную задачу по регулированию всей, укрупненной сферы градостроительной деятельности и рассматриваемый закон утратил свою роль. При этом он не стал и документом, регулирующим профессиональную деятельность архитекторов, как некой общественно-значимой профессиональной корпорации.

С этих позиций Федеральный закон «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» требует кардинального пересмотра или отмены.

Установление основных предложений законопроекта

Вместе с тем, любое изменение существующего законодательства требует первоначального выявления потребности в этом изменении — на основе всестороннего рассмотрения существующей ситуации. Применительно к законопроектам, в частности, регламент законодательного органа РФ в ст. 105 устанавливает требование о представлении субъектом законодательной инициативы вместе с законопроектом пояснительной записки к законопроекту, содержащей предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта, а также мотивированное обоснование необходимости принятия или одобрения законопроекта.

Представленный проект Федерального закона «О внесении изменении в Федеральный закон “Об архитектурной деятельности в Российской Федерации” и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — законопроект) не содержит сводной пояснительной записки, в которой были бы представлены цели и обоснование предлагаемого законодательного регулирования.

Из сопроводительного письма Президента Союза архитекторов России и Национальной палаты архитекторов А.В. Бокова от 10.11.2015 № 01/283 и представленных вместе с законопроектом аналитических записок (о необходимости изменения в системе присуждения квалификации архитекторам, в связи с присоединением РФ к Болонской конвенции , и о порядке проведения конкурсов по архитектуре и градостроительству в Российской Федерации) можно выделить следующие основные предложения, их цели и обоснования необходимости их принятия:

№ п/п	Предложение	Заявляемая цель и приводимое обоснование
1.	Установление специального правового статуса аттестованного архитектора, наличие которого должно позволять лицу осуществлять архитектурную деятельность, а также введение институтов, обеспечивающих поддержание этого статуса: - установление требования обязательной стажировки в течение 4 и 2 лет соответственно для бакалавров и магистров, имеющих архитектурное образование, и 10 лет — для лиц без образования; - проведение аттестации архитекторов, ведения реестра аттестованных архитекторов; - установление определенных работ, требующих профессиональной квалификации (подписание архитектурных разделов проектной документации и проведение их экспертизы) и ограничение допуска к этим работам лиц, не имеющих аттестации архитектора; - установление определенных стандартов осуществления деятельности и ответственности за их нарушение в виде прекращения статуса; - определение требования к составу участников и составу руководителей хозяйственных обществ, занятых архитектурной деятельностью. Кроме того, предложение о специальной квалификации архитекторов также рассматривается в плоскости регулирования образования, а именно: как некая дополнительная (после магистратуры) степень образования	Повышение профессионального уровня архитекторов. Защита прав потребителей от непрофессиональной и недобросовестной деятельности в области архитектуры и градостроительства, … обеспечение ответственности архитектора за качество принимаемых решений . Приведение законодательства Российской Федерации в соответствии с требованиями международных соглашений (среди них упоминается: Болонская декларация, документы по вступлению России в ВТО и Соглашение Международного Союза архитекторов «О рекомендуемых международных стандартах профессионализма в архитектурной практике») и определенной постулируемой мировой практикой.
2.	Установление обязательного страхования профессиональной деятельности аттестованных архитекторов
3.	Подготовка архитектурных проектов уникальных и общественно значимых объектов на конкурсной основе и вспомогательное введение терминов общественно значимых и уникальных объектов. Кроме того, предложение по расширению практики применения конкурсов рассматривается в плоскости изменения Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» или введения дополнительного подзаконного регулирования	Подготовка архитектурных проектов уникальных и общественно значимых объектов на конкурсной основе и вспомогательное введение терминов общественно значимых и уникальных объектов. Кроме того, предложение по расширению практики применения конкурсов рассматривается в плоскости изменения Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» или введения дополнительного подзаконного регулирования

Таким образом, можно суммировать, что новации законопроекта сводятся к двум основным предложениям: (а) введение специального статуса «аттестованного архитектора», служащего пропуском в профессию, и (б) развитие практики проведения архитектурных конкурсов через определение общественно значимых и уникальных объектов. Данные предложения направлены соответственно на: (а) повышение профессионального уровня архитекторов; и (б) повышение качества архитектурных решений для отдельных категорий объектов.

Как видно, по содержанию предложений, они относятся к двум типам отношений, задачи по регулированию которых изначально возлагались на Федеральный закон «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации»: первое предложение (регистрация, лицензирование, аттестация архитекторов) относится к вопросам порядка осуществления архитекторами их профессиональной деятельности, а второе (проведение архитектурных конкурсов в отношении определенных объектов) — к вопросам градостроительного регулирования.

1. Регистрация / лицензирование / аттестация архитекторов

Предлагаемый набор мер по обеспечению наличия и поддержанию надлежащей квалификации участника определенной профессиональной деятельности является стандартным для существующих в настоящее время федеральных законов, регулирующих осуществление профессиональными специалистами отдельных видов деятельности. К таким законам следует отнести следующие, в качестве примера:

• • Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»,
• • Федеральный закон «Об аудиторской деятельности»,
• • Федеральный закон «Об адвокатуре и адвокатской деятельности в Российской Федерации»,
• • Основы законодательства Российской Федерации «О нотариате».

Если проследить за развитием указанных законов во времени можно отметить, что раньше оценочную и аудиторскую деятельность так же, как когда-то архитектурную , можно было осуществлять только при наличии специального государственного разрешения — лицензии. Со временем государство последовательно отказывалось от лицензионного регулирования аудиторской и оценочной (как и архитектурной) деятельности, сохраняя тем не менее контроль за этими сферами через установление в профильных законах требований по учету и деятельности профессиональных саморегулируемых организаций и квалификации их членов. При этом для сравнения: деятельность адвокатов и нотариусов никогда не требовала государственной лицензии, квалификационное испытание вновь принимаемых в цех членов администрировали профессиональные объединения. В то же время профессиональные объединения адвокатов и нотариусов со временем по инициативе государства концентрировались и в итоге получили конфигурацию, соответствующую федеральной структуре страны, — отдельные палаты в каждом субъекте, объединяющиеся в федеральную палату.

Различие между этими двумя блоками профессиональных специалистов в том, что аудиторы и оценщики действуют в сфере экономики и предпринимательства, в то время как адвокаты и нотариусы, являясь независимыми специалистами, одновременно выступают в качестве субъектов реализации государственной функции по юридической защите прав и законных интересов граждан и их объединений (юридических лиц). Адвокатская и нотариальная деятельность в силу этого признается некоммерческой и имеет особое налоговое регулирование. В связи с особым статусом адвокатов и нотариусов как необходимых элементов реализации государством своих функции в сфере юстиции, государство в профильных законах устанавливает специальные требования по квалификации, учету, регистрации, особенностям организации их профессиональных объединений. Данные требования позволяют органам юстиции эффективно взаимодействовать с сообществами адвокатов и нотариусов и привлекать их ресурсы для исполнения государственной функции по защите прав граждан. Таким образом, для установления мер повышенного контроля за осуществлением определенной профессиональной деятельности необходимо, чтобы регулируемая деятельность и ее результаты имели важное значение для экономики или обеспечения прав граждан. Так, в качестве иллюстрации, деятельность оценщиков обеспечивает справедливость применяемых цен, что влияет в конечном итоге на размеры собираемых бюджетами налогов, деятельность аудиторов обеспечивает доверие инвесторов. Про результаты деятельности нотариусов и адвокатов сказано выше.

Архитектурная деятельность является разновидностью предпринимательской деятельности. Поскольку государственное регулирование предпринимательской деятельности всегда сопряжено с ограничением этой деятельности, возникновением или риском возникновения у предпринимателя дополнительных расходов, регулирование осуществляется на строго целевой основе.

Представленный законопроект и сопроводительный аналитический материал не отвечает на принципиальный вопрос — что собой представляет архитектурная деятельность, что является ее результатом и почему этот результат может иметь настолько важное значение для государства и реализации его функций, чтобы государство вводило специальное регулирование этой деятельности. Представляется, что повышение профессионального уровня архитектора может быть важной задачей, но недостаточной для того, чтобы вводить предложенное регулирование и ограничивать тем самым целую отрасль предпринимательской деятельности. Кроме того, следует признать, что предложенные меры государственного регулирования отчасти уже действуют на основании Градостроительного кодекса РФ.

Как отмечено выше, с принятием Градостроительного кодекса РФ в 2004 г. концептуальные конструкции Федерального закона «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» фактически прекратили свое существование, хотя закон продолжил действовать. Так, понятие «архитектурная деятельность» растворилось во вновь возникшем термине «архитектурно-строительное проектирование», а термин «архитектор» исчез из профильного законодательства, будучи замещен функциональным понятием «лицо, осуществляющее подготовку проектной документации».

Поскольку любое нормативное регулирование имеет своей целью обеспечить какой-либо общественно-значимый интерес, государственное регулирование в рассматриваемой сфере в качестве такого интереса в первую очередь выделяет безопасность зданий и сооружений. Данный интерес в том числе достигается путем контроля за наличием у лиц, осуществляющих подготовку проектной документации, должной квалификации. Законодатель не разделяет специальности лиц, участвующих в подготовке проектной документации, важным является продукт их работы — проектная документация. Иной подход, при котором дифференцируется участие в обеспечении безопасности объектов капитального строительства каждого специалиста, имеющего отдельный квалификационный разряд, потребовал бы отдельного законодательного регулирования также деятельности инженеров, сметчиков и других специальностей. По содержанию выполняемых работ деятельность архитектора трудно отделить от функции по подготовке проектной документации еще и потому, что в действующих правовых актах не предусмотрен достаточно обособленный от общего пакета проектной документации состав работ (документации), который бы выполнялся исключительно архитектором.

Говоря о том, то сходное с предлагаемым законопроектом регулирование профессиональной деятельности архитектора уже действует в настоящее время, следует отметить, что Градостроительный кодекс РФ предусматривает требование о допуске к выполнению архитектурно-строительных работ на объектах капитального строительства исключительно членов саморегулируемых организаций в области подготовки проектной документации. При этом нормы кодекса предполагают, что такое ограничение должно обеспечивать повышение качества осуществления, среди прочего, архитектурно-строительного проектирования . На саморегулируемые организации возложена задача по поддержанию определенной квалификации своих членов . Также они обеспечивают покрытие гражданской ответственности своих членов перед заказчиками путем создания компенсационных фондов или установления требований о страховании гражданской ответственности. Выше на примере эволюции законодательства об аудиторской и оценочной деятельности отмечено, что регуляторная стратегия законодателя состояла и состоит в сокращении контроля отдельных видов деятельности со стороны государства и замены этого контроля на контроль множества конкурирующих между собой профессиональных саморегулируемых организаций. Эта же тенденция проявляется в регулировании деятельности лиц, осуществляющих подготовку проектной документации, — известно, что Министерство строительства и ЖКХ РФ рассматривает в настоящее время возможность отмены требования Градостроительного кодекса РФ об обязательном участии специалистов, осуществляющих подготовку проектной документации (за исключением генеральных проектировщиков), в саморегулируемых организациях.

Резюмируя, можно заключить, что предложения законопроекта в части регулирования профессиональной деятельности архитектора:

• (а) Не учитывают развитие законодательства в области архитектурно-строительного проектирования, а именно: изменение терминологии в определении субъектов регулирования и уход от узкого термина «архитектор» к функциональному термину «лицо, осуществляющее подготовку проектной документации», который включает в государственное регулирование все специальности, участвующие в этом процессе.
• (б) Не соответствуют общей тенденции на отход от лицензирования и непосредственного государственного контроля к саморегулированию и существующим в настоящее время планам по дальнейшему снижению регулятивной нагрузки на лиц, участвующих в подготовке проектной документации.
• (в) Предлагая специальное регулирование деятельности архитектора, не отвечают на принципиальный вопрос о том, что является продуктом его деятельности, в чем ценность этого продукта для общественных интересов, удовлетворение которых является целями государственного регулирования, и какова может быть причинно-следственная связь между введением предлагаемых мер и достижением установленных таким образом задач государственного регулирования.

Следует отметить, что в законопроекте сделана попытка выделить определенный состав работ, ответственность за выполнение которого лежит исключительно на архитекторе, и законодательным установлением придать ему больший вес. Предлагается установить в Градостроительном кодексе РФ, что разработка эскизного архитектурного проекта, а также выполнение профессиональных услуг по ведению авторского надзора и участию авторов в приемке зданий в эксплуатацию является обязательной при проектировании и строительстве уникальных и общественно значимых архитектурных объектов .

Юридическая техника данного предложения, в частности, возможность определения уникальных и общественно значимых архитектурных объектов в Градостроительном кодексе РФ и федеральном законодательстве в целом, рассмотрена подробнее в следующем разделе данного отзыва. Вместе с тем, можно согласиться с необходимостью легального обособления эскизного проекта в качестве самостоятельно этапа в подготовке и/или отдельного раздела, проектной документации строительства и реконструкции объектов капитального строительства. Это может являться приоритетной задачей на пути к развитию законодательства в сторону повышения роли и ответственности архитектора, поскольку именно в эскизном проекте и в дальнейшем авторском надзоре за его практической реализацией проявляется характерный творческий вклад архитектора в процесс строительства. Выделение эскизного проекта также может служить решению строго практических задач, в том числе экономии средств бюджетов всех уровней, к примеру, в ситуации, когда требуется предварительное согласование принципиальных решений объекта капитального строительства, возведение которого осуществляется за счет бюджетных средств.

Подводя итог, считаем, что акцент на повышении роли архитектора, как лица, чьим творческим трудом создаются принципиальные решения объекта капитального строительства, планировочной организации и благоустройства территории, является важным направлением для развития законодательства о градостроительной деятельности в целом. При этом, полагаем, что работа в этом направлении должна строиться следующим образом:

• 1) Первоначальной задачей является установление, детализация и выделение вклада архитектора в подготовку документации о строительстве, конкретизация его компетенции и ответственности с обособлением конкретных составов работ в общем процессе архитектурно-строительного проектирования и градостроительной деятельности, в двух словах – функции архитектора;
• 2) На основе результатов первого этапа необходимо проанализировать соответствие текущего уровня образования, содержания образовательных стандартов функциональным задачам архитектора, а также существующему порядку реализации процесса подготовки проектной документации;
• 3) Затем, когда в результате проведенной работы будет выделена функциональная компетенция архитектора, обособлен продукт его деятельности, обоснована его важность для реализации целей и задач градостроительного регулирования, можно будет поднимать вопрос об установлении требований в отношении лицензирования, регистрации или аттестации архитекторов.

Отдельные замечания к положениям законопроекта в части регистрации, лицензирования, аттестации архитекторов

В целом, как показано выше, представляется, что без определения содержания архитектурной деятельности, ее результатов и их самостоятельной ценности с точки зрения обеспечения общественно-значимых интересов при осуществлении градостроительной деятельности, вдохнуть новую жизнь в Федеральный закон «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» невозможно.

Вместе с тем можно отметить отдельные моменты законопроекта, которые предлагают неоправданно жесткое регулирование, ввиду этого не соответствуют духу существующего законодательства и могут оказаться вредными для архитектурного сообщества.

(а) Создание единого профессионального объединения архитекторов России

Законопроект предусматривает, что администрированием процесса аттестации, ведением реестра аттестованных архитекторов, установлением профессиональных стандартов деятельности архитекторов должно ведать профессиональное объединение архитекторов России. В законопроекте упоминаются межрегиональные организации профессионального объединения архитекторов России, что позволяет сделать предположение о некой сетевой и распределенной по территории страны структуре профессионального объединения. Однако используемая грамматическая конструкция, где межрегиональные организации представляются частями структуры, отделениями единого профессионального объединения архитекторов России, все же заставляет сделать вывод о монопольном, общероссийском характере организации.

Все виды существующих в РФ форм организаций кодифицированы в Гражданском кодексе РФ. Статус профессионального объединения архитекторов России и его межрегиональных организаций в целом остается невыясненным (кроме того, что это очевидно некоммерческая корпоративная — основанная на членстве — организация). При этом она обладает особенностями создания и деятельности, которые предполагают ее специальное регулирование в контексте гражданского законодательства. В частности, объединение создается и реорганизуется (в законопроекте отсутствует какое-либо упоминание порядка ликвидации объединения) с согласия федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры и градостроительства (в настоящее время — Минстрой России). Минстрой России также согласует создание и участвует в формировании постоянно действующего органа профессионального объединения архитекторов России — Центральной аттестационной комиссии .

Предложение о создании единой общероссийской организации архитекторов не соответствует устоявшемуся подходу в области регулирования профессиональной предпринимательской деятельности, согласно которому численность профессиональных саморегулируемых организаций не ограничивается, но может регулироваться путем установления минимального количества членов одной саморегулируемой организации.

Монополизм саморегулируемой организации с неясной структурой управления, имеющей возможность запретить любому архитектору осуществлять профессиональную деятельность, дает этой организации значительные возможности для злоупотреблений.

С точки зрения Минстроя России — объединение, созданное с его участием, может позиционировать себя и восприниматься обществом как уполномоченный государственный агент, представитель Министерства. Соответственно все возможные проблемные ситуации, которые могут возникать внутри объединения и выходить наружу, будут влиять на восприятия Министерства в обществе. При этом рычагов влияния на урегулирование таких ситуаций (смена руководства, ликвидация) законопроект Министерству не предоставляет.

(б) Прекращение статуса аттестованного архитектора

Любое нормативное регулирование, а в особенности регулирование предпринимательской деятельности, реализуется исходя из принципа ясности и предельной определенности правовой нормы, устанавливающей норму поведения гражданина и недопустимости расширительного толкования регулятивных полномочий.

Согласно предложенному законопроекту архитектор может быть лишен статуса аттестованного архитектора по решению межрегиональной организации профессионального объединения архитекторов России, выдавшей ему квалификационный сертификат по следующим основаниям:

1) неоднократное неисполнение или ненадлежащее исполнение аттестованным архитектором своих профессиональных обязанностей перед заказчиком.

Упоминание профессиональных, не договорных, обязанностей архитектора в связке с упоминанием заказчика вызывают по крайней мере два вопроса:

• – каковы профессиональные обязанности архитектора, отличаются ли они от договорных обязанностей (здесь надо отметить, что законопроект не определяет каких-либо профессиональных обязанностей архитектора, а равно ответственность архитектора перед заказчиком за их исполнение)?
• – Если речь идет о договорных обязанностях перед заказчиком, каким образом профессиональное объединение может устанавливать факт неисполнения или ненадлежащего исполнения договора архитектором? Такая деятельность объединения очевидным образом подменяет работу суда, а отсутствие ясной процедуры (инициатива возбуждения производства, состязательность, независимость судейства), кроме того, нарушает базовые принципы разрешения споров.

2) нарушение аттестованным архитектором федерального стандарта архитектурной деятельности, правил деловой и профессиональной этики, установленных профессиональным объединением архитекторов России.

Согласно законопроекту федеральный стандарт архитектурной деятельности определяет требования к уровню знаний и опыта практической подготовки аттестованного архитектора, а также требования к соблюдению деловой и профессиональной этики. Кроме того, говорится, что федеральные стандарты устанавливают общие требования к порядку осуществления архитектурной деятельности, а также регулируют иные вопросы, предусмотренные настоящим Федеральным законом.

Данное понятие федерального стандарта архитектурной деятельности не отвечает критериям определенности правовой нормы, поскольку выражение общие требования к порядку осуществления архитектурной деятельности может подразумевать значительный диапазон требований. При этом согласно предложению законопроекта однократное их нарушение аттестованным архитектором грозит ему отказом в возможности осуществлять профессиональную деятельность.

(в) Требования к составу участников хозяйственных обществ, осуществляющих архитектурную деятельность

Законопроект предлагает установить обязательную долю участия аттестованных архитекторов в капиталах юридических лиц, созданных в организационно-правовых формах хозяйственных товариществ и обществ в размере не менее 50%. Трудно найти разумное объяснение этому предложению, поскольку участник хозяйственного общества инвестирует преимущественно капитал в создаваемое предприятие и не обязан вносить какой-либо трудовой вклад в его деятельность. Таким образом, данное предложение существенно снижает возможность по привлечению внешних инвесторов в капиталы компаний, осуществляющих архитектурную и смежную деятельность.

2. Проведение архитектурных конкурсов в отношении уникальных и общественно значимых объектов

Данное предложение следует за отмеченной в начале данного отзыва разносторонностью регулирования, изначально содержащегося в Федеральном законе «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации». Установление требований к градостроительной деятельности, в виде требования о проведении архитектурных конкурсов в отношении определенных объектов, относится к предмету регулирования Градостроительного кодекса РФ, а не Федерального закона «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации», который в силу своего названия призван регулировать скорее профессиональную деятельность архитекторов, чем порядок осуществления градостроительной деятельности в целом. Существование Градостроительного кодекса РФ (которого, напомним, не было в момент принятия Федерального закона «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации») отразилось в законопроекте в том, что рассматриваемое предложение оказалось частями распределенным по этим двух законодательным актам.

В частности, определение ключевого понятия общественно значимый объект предлагается включить в Федеральный закон «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» , а термин уникальный объект (определяется как равный по содержанию термину общественно значимый объект) — в Градостроительный кодекс РФ.

Творческий конкурс является действительно важным и эффективным инструментом по выбору оптимального архитектурного или градостроительного решения, что подтверждается его широким распространением в мировой практике и нашей недавней истории.

Положение пункта 4 статьи 2 Федерального закона «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации», согласно которому при строительстве отдельных архитектурных объектов, определенных утвержденной градостроительной документацией, архитектурно-планировочное задание должно разрабатываться на основе обязательного проведения конкурсов на архитектурный проект, ознаменовало принципиальное намерение законодателя найти применение этому инструменту путем закрепления соответствующих требований в градостроительной документации. К сожалению, это положение не нашло развития в последовавшем Градостроительном кодексе РФ и теперь остается исключительно декларативным (и единственным) упоминанием архитектурного конкурса в законодательстве РФ.

Полагаем развитие института архитектурных и градостроительных конкурсов важной задачей дальнейшего развития законодательства РФ о градостроительной деятельности. Вместе с тем, считаем, что подход к решению этой задачи, продемонстрированный в законопроекте является поверхностным и обреченным на неудачу в силу недостаточной технической проработанности.

Обязательность проведения конкурсов связывается в законопроекте с характером объекта как общественно значимого и уникального. Выше уже упомянуто, что оба предлагаемых эпитета, хотя и употребляются в порядке перечисления имеют одинаковое содержание. При этом содержание определяется через ряд характеристик, которые не имеют достаточной определенности, чтобы применяться в качестве нормы закона. Так, общественно значимый объект определяется как архитектурный объект, расположенный магистральных улицах, главных площадях, набережных или исторических территориях населенного пункта, который формирует облик населенного пункта и (или) может негативно повлиять на сохранение и (или) восприятие объектов культурного наследия. Для действенного применение этого определения необходимо установить все характеризующие признаки, которые в настоящее время не имеют легального определения, в том числе: магистральные улицы, главные площади,набережные,исторические территории населенного пункта, а также установить относительно измеряемые величины влияния архитектурного объекта на формирование облика населенного пункта. Регулирование градостроительной деятельности согласно Градостроительному кодексу РФ осуществляется путем установления состава документов территориального планирования и полномочий федерального центра, субъектов федерации и местных органов в их подготовке. При этом уполномоченные субъекты градостроительной деятельности обладают свободой в градостроительном регулировании на свой территории, соблюдая установленные кодексом пределы своих полномочий, структуру и содержание документов территориального планирования. Установление особого порядка и требований в кодексе возможно, но должно основываться на обеспечении общественного интереса, к примеру — обеспечение устойчивого развития, экологических нормативов, требований о защите культурного наследия и т.п.

В качестве инструмента градостроительного регулирования архитектурный конкурс может стать элементом локальных документов, регулирующих градостроительную деятельность: документов территориального планирования, нормативов градостроительного проектирования, документов зонирования и планировки территории, где могут определяться условия, при которых для строительства или реконструкции на определенной территории требуется проводить архитектурный или градостроительный конкурс.

Развитие архитектурного конкурса в таком качестве главным образом обусловлено развитием муниципальных образований — главных субъектов территориального планирования: увеличением их бюджетов, ростом гражданской активности, повышением обратной связи между местными органами и избирателями. С этой точки зрения то упоминание архитектурных конкурсов, которое в настоящее время содержится в Федеральном законе «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации», можно считать достаточным основанием для развития этого института.

Таким образом, предложение законопроекта в части придания обязательного статуса архитектурному конкурсу как способу выбора архитектурных решений для общественно-значимых и уникальных архитектурных объектов:

• (а) не использует существующий в градостроительном законодательстве понятийный аппарат, применяя собственный, недостаточно определенный юридический язык,
• (б) не соответствует принципам регулирования градостроительной деятельности, согласно которым непосредственное управление застройкой, строительством и реконструкцией, в том числе в отношении объектов, которые могут признаваться общественно значимыми и уникальными, осуществляют местные органы власти.

Представляется, что для расширения практики использования архитектурного конкурса препятствует отсутствие в действующих нормативных актах определения стадии проектирования, предшествующей подготовке полного пакета проектной документации — условно эскизного архитектурного проекта. Именно такой проектный документ является предметом архитектурного конкурса и позволяет конкурсной комиссии (жюри), общественности в рамках конкурса составить представление о проекте и выбрать наиболее оптимальный вариант. Наличие такого документа также способствует придание формы понятиям «произведения архитектуры и градостроительства», и, как следствие, создание правовой определенности в отношении авторских прав на эти произведения.

Как отмечено выше применительно к вопросу аттестации архитекторов, отсутствие предмета у архитектурного конкурса может вызывать сложности также и у бюджетов — в отсутствие легального определения результата и соответствующей ему статьи расхода, нет возможности выделить средства на проведение конкурса.

Таким образом, работа по развитию градостроительного законодательства, намеченная применительно к первому предложению законопроекта, а именно — выделение эскизного архитектурного проекта в качестве первоначальной и обособленной стадии проектирования, должна также способствовать развитию института архитектурных конкурсов.

Возврат к списку